Seit Beginn der 90er Jahre erfreut sich der Begriff der «Konfliktprävention» in der Debatte um die Sicherheitspolitik großer Beliebtheit. Ein Auslöser dafür war die «Agenda für den Frieden», die der seinerzeitige UN-Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali 1992 dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen und der Weltöffentlichkeit vorstellte. Dort wurden vier Kategorien der Konfliktbearbeitung entwickelt:

- Vorbeugung (conflict-prevention);
- Friedensschaffung (peace-making);
- Friedenserhaltung (peace-keeping);

Friedenskonsolidierung (peace-building).
Auf diese Anregungen bezogen sich in der Folge viele in der Friedens-, Menschenrechts- und Entwicklungszusammenarbeit engagierte Gruppen und Personen. Im deutschsprachigen Raum hat sich der Begriff der «zivilen Konfliktbearbeitung» etabliert.

Prävention, so wurde von vielen WissenschaftlerInnen betont, sei die «beste zivile Konfliktbearbeitung». Sie setze allerdings eine sehr frühzeitige Erkennung von sich anbahnenden oder latenten Konflikten voraus und benötige die Analyse- und Beobachtungsfähigkeit der Friedens- und Konfliktforschung.

Phasenmodelle
Friedens- und KonfliktforscherInnen haben verschiedene Phasenmodelle vorgestellt, nach denen Konflikte in der Regel verlaufen. Sie enthalten idealtypische Einteilungen und gehen davon aus, dass Konflikte, sofern sie nicht eingedämmt werden, eine Reihe von Eskalationsstufen durchlaufen:

• Politische Spannungen;
• offene Dispute über Gegensätze und Spannungen;
• militant vorgetragene Forderungen und Ankündigungen konfrontativer Akte;
• vereinzelte gewaltsame Übergriffe;
• militärischer Konfliktaustrag und anhaltende Gewalt (festgefahrener Konflikt);
• Deeskalation, Feuerpausen;
• Waffenstillstand, entweder durch Bildung eines politischen Kompromisses oder durch Sieg und Niederlage;
• Ausbau des Kompromisses mit nicht-militärischen Mitteln;
• Rekonstruktion der Gesellschaft, Rückkehr der Flüchtlinge und langfristige Aussöhnung.

Krisenprävention
Dennoch bleibt auch der Begriff «Krisenprävention» unzulänglich und bedarf der Erläuterung - sonst drohen Missverständnisse wie dies, dass sich Prävention auf kurzfristiges «Krisenmanagement» in einer bereits hoch eskalierten Situation beschränke, ohne die Ursachen im Blick zu haben.

Unter Prävention wird in der Regel die Einflussnahme von außen, von «dritten Parteien», auf den Verlauf inner- oder zwischenstaatlicher Auseinandersetzungen verstanden, die sich darum bemühen, die Konflikte zu deeskalieren, beizulegen und die Bedingungen für einen dauerhaften Frieden zu schaffen. Das Gelingen von Gewaltprävention setzt also immer schon Konflikttransformation voraus: eine Veränderung der Handlungskoordinaten oder der Problemwahrnehmung der AkteurInnen in der Weise, dass der Konflikt entdramatisiert und einer Regelung zugänglich gemacht wird. Konfliktmanagement muss demnach darauf hinwirken, dass sich die Konfliktparteien über Möglichkeiten der Überwindung auseinandersetzen und sich selbst darum bemühen, die Konfliktursachen zu beseitigen.

In der friedenswissenschaftlichen Diskussion ist man schließlich dazu übergegangen, zwei Typen der Krisen- und Gewaltprävention zu unterscheiden: Die strukturorientierte Prävention, die auf die grundlegenden Konflikt- und Gewaltursachen zielt und in einem längeren zeitlichen Kontext zu sehen ist, und die prozessorientierte Prävention, die sich bemüht, auf einen bereits zugespitzten, aber noch nicht (oder nicht mehr) gewaltsam ausgetragenen Konflikt deeskalierend einzuwirken.

Langfristig orientierte Prävention richtet sich folglich auf die «Herausbildung stabiler Gesellschaften und verlässlicher Konfliktaustragungsmodi, also auf die Beförderung von "Zivilisierungsprozessen"». Kurzfristige Prävention dagegen «will in einer konkreten Krisensituation - notfalls im letzten Moment - potentiell gewaltträchtige AkteurInnen zu einem friedfertigen Verhalten bewegen».

Manche plädieren für einen enggefassten Begriff der Prävention, der sich strikt auf die Phase vor dem Ausbruch von inner- und zwischenstaatlicher Gewalt beschränkt, vielleicht mit dem Ziel, eine «Strapazierung und Inflationierung des Präventionsgedankens» zu vermeiden. Die Erfahrungen mit dem faktischen Verlauf von Gewaltkonflikten sprechen jedoch eher für ein dynamisches Verständnis.

Die Verarbeitung von Leid und die Vorbeugung gegen weiteres Leid lassen sich aus der Sicht von AkteurInnen aus der Menschenrechtsarbeit nicht trennen. Diese stellen daher die Beschränkung der Prävention auf bestimmte Konfliktphasen in Frage: Eine Vielzahl von zwischen- und innerstaatlichen Konflikten ist heute offensichtlich auf «unaufgearbeitete Altlasten» zurückzuführen, auf Kreisläufe, die nicht durchbrochen werden können, solange den Opfern von Gewalt keine Gerechtigkeit widerfährt.

Das führt auch zur Notwendigkeit der Strafverfolgung von Menschenrechtsverletzungen als Mittel der Prävention. Wenn in Nachkriegsregionen neuen Gewaltausbrüchen vorgebeugt werden soll, gewinnt die Konfliktfolgenbewältigung, etwa die Unterstützung bei der Bearbeitung von Kriegstraumata oder Anstöße für Wiederannäherungs- und Verständigungsprozesse zwischen verfeindeten Gruppen, präventive Bedeutung. Auch die Reintegration ehemaliger bewaffneter Kämpfer in die Gesellschaft ist eine der Grundvoraussetzungen für stabile Friedensprozesse und ein Mittel zur Prävention neuer Kriege. Der eingeschränkte Begriff der Prävention ist also wenig handhabbar, weil in der Praxis der Gewaltvorbeugung ein umfangreiches Instrumentarium «ziviler Konfliktbearbeitung» erforderlich ist, das sich schematischen Phaseneinteilungen entzieht.

Der Begriff der Prävention berührt also verschiedene Dimensionen: den Staat, die Zivilgesellschaft (Bürgergesellschaft), die innergesellschaftlichen, transnationalen und internationalen ökonomischen und sozialen Strukturen, in denen sich ein Konflikt abspielt, sowie die jeweils in diesen Strukturen handelnden Personen.

Konfliktvermittlung durch externe AkteurInnen kann aber nur dann effektiv sein, wenn die beteiligten Parteien selbst in das Procedere einwilligen. Ein erfolgreiches Einwirken von außen setzt überdies eine präzise Bestimmung der Konfliktursachen, der Phase, in der sich ein Konflikt befindet, sowie der AkteurInnen und ihrer Motive voraus. Gerade in innergesellschaftlichen Konflikten lässt sich häufig schwer ausmachen, wer überhaupt Konfliktpartei ist, weil zahlreiche AkteurInnen auf den Plan treten können. Voraussetzung für eine erfolgreiche Vermittlung ist überdies eine frühzeitige Erkennung von sich anbahnender Eskalation, von Ursachen und AkteurInnen in Konflikten sowie ein rechtzeitiges Einwirken auf diese Situation.

Entwicklungspolitik
Präventive Politik benötigt ein umfangreiches Konzept von Entwicklungspolitik. Diese Erkenntnis schlug sich in den vergangenen Jahren in einer intensivierten Debatte über Konzepte einer nachhaltigen Entwicklung nieder. Damit entwicklungspolitische Maßnahmen eine positive Wirkung entfalten können, müssen sie in ein politisches Gesamtkonzept eingebettet werden, in dem Krisenprävention auch in der Außenpolitik, insbesondere der Außenwirtschafts- und Handelspolitik, abgestimmt wird. Initiativen für Prävention müssen auch Armut und die ungerechte Verteilung gesellschaftlicher Ressourcen beseitigen helfen. Voraussetzung dafür wäre eine Reform der internationalen Handels- und Finanzinstitutionen (Welthandelsorganisation, Internationaler Währungsfonds und Weltbank), der Entwicklungszusammenarbeit, aber auch des UN-Systems.

Es wäre eine Reform des internationalen Hilfssystems erforderlich, bei der Krisenprävention als Querschnittsaufgabe verstanden wird, in der die Humanitäre Hilfe sich in sinnvoller Komplementarität zur Entwicklungszusammenarbeit vollzieht.

Friedensarbeit
Friedens- und Menschrechtsarbeit erstreckt sich über Maßnahmen zur Früherkennung bis hin zur Friedenskonsolidierung. Beobachtung und Berichterstattung über Menschenrechtsverletzungen können zur Früherkennung von Krisen beitragen und Indikatoren für die erforderlichen Schritte zur Vorbeugung weiterer Eskalation liefern. Friedens- und Menschenrechtsarbeit umfassen aber auch Wahlbeobachtung, Schutz und Begleitung gefährdeter Personen durch die Präsenz internationaler Personen, Dokumentation von Kriegsverbrechen und Rechtsverstöße durch staatliche Gewaltapparate, Aufklärung und Herstellung von Gegenöffentlichkeit, Konfliktmoderation und Mediation zwischen politischen und gesellschaftlichen Gruppen, Qualifizierung von Gruppen und Individuen für Verhandlungen und konstruktive Haltungen in Konflikten, Stärkung der Konfliktbearbeitungskompetenz von MultiplikatorInnen und Training in Konfliktbearbeitung, Friedenspädagogik, interkulturelle Kommunikation, Begegnungsprogramme im Bereich von Kultur- und Bildungseinrichtungen, Beratung und Unterstützung («advocacy») für lokale AkteurInnen, Hilfe beim Aufbau von Kooperationsnetzen, «empowerment» und «capacity-buildung» für «strategische» und benachteiligte Gruppen, Organisation von Dialogprozessen, Unterstützung beim Aufbau demokratischer Institutionen einschließlich technischer und materieller Wiederaufbauhilfe, Begleitung bei der Reintegration von Flüchtlingen und Ex-Kombattanten, psychosoziale Betreuung von Kriegsopfern, individuelle und kollektive Traumaarbeit sowie Unterstützung bei der Etablierung von Verfahren zur Ahndung von Kriegsverbrechen und Menschenrechtsverletzungen auf lokaler politischer und gesellschaftlicher Ebene («restorative justice»: Wahrheitskommissionen, Strafgerichte).

Versäumnisse
Der Krieg im Kosovo hat verdeutlicht, dass herkömmliche Instrumente der Konfliktbearbeitung begrenzt sind. Die Entscheidung der NATO-Mitgliedstaaten für die militärischen Luftschläge gegen Jugoslawien bildeten den Schlusspunkt einer verfehlten Balkanpolitik der westlichen Staaten. Eines der gravierendsten Versäumnisse bestand darin, dass man nicht zu einem frühen Zeitpunkt darum bemüht war, die sich anbahnenden Bürgerkriege auf dem Gebiet des ehemaligen Jugoslawien im Rahmen der Einwirkungsmöglichkeiten der Vereinten Nationen und einer gesamteuropäischen Sicherheitsarchitektur der OSZE zu bearbeiten. Vorrangiges Ziel deutscher Außenpolitik sollte es daher sein, die Konfliktbearbeitungsmechanismen und den Reformprozess der Vereinten Nationen voranzutreiben, sowie die aus dem KSZE-Prozess hervorgegangene OSZE zu stärken, die als Unterorganisation der Vereinten Nationen und als Instanz der Konfliktbearbeitung im gesamteuropäischen Raum fungiert. Die OSZE hat im Verlauf der 90er Jahr immerhin einige neuartige Instrumente ziviler Konfliktbearbeitung etabliert:

• das «Hochkommissariat für nationale Minderheiten», das für die Früherkennung und Beilegung von Konflikten zwischen Mehr- und Minderheiten zuständig ist;

• Langzeitmissionen von BeobachterInnen in Osteuropa und auf dem Gebiet der GUS, die Konfliktursachen analysieren und adäquate Vermittlungsansätze erarbeiten sollen;

• das «Büro für demokratische Institutionen und Menschenrechte» als Verbindungsstelle zwischen der OSZE und NGOs.

Europäische Initiativen
Die Europäische Union hat in den vergangenen Jahren verschiedene Initiativen für Prävention unternommen. Unter dem Eindruck des Versagens im Umgang mit den Konflikten und Kriegen im ehemaligen Jugoslawien wurde der Vorschlag des französischen Premierministers Balladur für einen «europäischen Stabilitätspakt» zwischen der EU und den mittel- und osteuropäischen Staaten weiterentwickelt und 1993 als «gemeinsame Aktion» vom Rat der EU angenommen.

Der 1997 von den EU-Mitgliedstaaten verabschiedete Vertrag von Amsterdam enthält einzelne Initiativen zur Krisenprävention in der Außen- und Sicherheitspolitik. Die EU hat eine «Planungs- und Analyseeinheit» beim Rat eingerichtet, die präventive Aufgaben erfüllen soll und die mit einem «Conflict Prevention Network» (einem Kreis von ExpertInnen einschlägiger Politikberatungsinstitutionen und ausgewählten NGOs aus den Mitgliedstaaten) zusammenarbeitet.

Keine Beachtung
Prävention und der Ausbau ziviler Instrumente der Konfliktbeilegung spielten in der Übereinkunft der EU-Mitgliedstaaten beim Kölner Gipfel vom Juni 1999 keine Rolle. Das deutsche Außenministerium, dem im Rahmen der Ratspräsidentschaft die Formulierung des Entwurfs oblag, hat diesem Politikbereich keinerlei Beachtung geschenkt, sondern «Krisenprävention und -management» ausschließlich in militärischen Kategorien definiert. Damit ist zu befürchten, dass der Ausbau der zivilen Instrumente für Prävention und Streitbeilegung in Europa auf der Strecke bleibt, weil die Mitgliedstaaten der Investition von Mitteln in den militärischen Bereich den Vorrang geben.

Statt den Aufbau zusätzlicher militärischer europäischer Kapazitäten in Ergänzung zur NATO zu betreiben, sollte sich bundesdeutsche Außenpolitik aktiv dafür einsetzen, dass auf der Ebene von UN, OECD und EU Konzepte entwickelt werden, die sich auf eine langfristige Bekämpfung der tieferen Ursachen von Gewalt und Krieg und auf eine Beseitigung des auf vielen Gesellschaften lastenden sozialen und ökonomischen Problemdrucks richten. Es geht vor allem darum, vor Ort in der operativen Arbeit vermehrt lokale Kräfte und Kapazitäten für den Frieden zu stärken. Die Bundesrepublik muss sich auf nationaler Ebene und in Abstimmung mit den Mitgliedstaaten der EU, OSZE und UN dafür einsetzen, sich zu engagieren, bevor Konflikte gewaltsam eskaliert sind und wenn nationale Eigeninteressen im engeren Sinne nicht betroffen zu sein scheinen.

Rot-grüner Beitrag zur Krisenprävention
Der Aufbau einer Infrastruktur der «Krisenprävention und zivilen Konfliktbearbeitung» ist von der rot-grünen Regierung erstmals auf die politische Agenda gesetzt worden, und es wurden bescheidene Mittelansätze dafür geschaffen. Im November 1999 wurden vom Deutschen Bundestag folgende Budgetaufstockungen bewilligt:

• Die Mittel des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) für die Durchführung von Projekten im Rahmen des 1999 etablierten Zivilen Friedensdienstes (ZFD) wurden von 5 Millionen DM (1999) auf 17,5 Millionen im Jahre 2000 erhöht.

• Die Mittel des Auswärtigen Amtes (AA) für Krisenprävention und zivile Konfliktbearbeitung wurden von 7 Millionen DM (1999) auf 27 Millionen für das nächste Haushaltsjahr erhöht. 2 Millionen DM im Haushalt 2000 sind für eine Ausbildungsmaßnahme veranschlagt, die das AA gestartet hat, um Personal auf die Teilnahme an zivilen Missionen im Rahmen der OSZE oder Vereinten Nationen vorzubereiten.

Durch das Ministerium für Bildung und Forschung (BMBF) werden zunächst 20 Millionen DM für die Gründung einer Bundesstiftung Friedensforschung bereitgestellt, die Einrichtungen und Projekte der Friedens- und Konfliktforschung mit 5 Millionen DM jährlich fördern soll.

Beim Zivilen Friedensdienst handelt es sich um ein besonders sichtbares Instrument, mit dem symbolhaft die Bedeutung ziviler Ansätze der Konfliktbearbeitung illustriert werden kann. Daher sollte dieser in dafür besonders geeigneten Arbeitsfeldern konsequent weiterentwickelt werden. Allerdings darf das Instrumentarium der zivilen Konfliktbearbeitung nicht auf die mit staatlichen Mitteln unterstützte Personalentsendung reduziert werden.

Das Auswärtige Amt hat angekündigt, mit den bewilligten Mitteln Friedensmissionen internationaler Organisationen und Regionalorganisationen, aber auch Aktivitäten von gesellschaftlichen AkteurInnen stärker fördern zu wollen. Dauerhafte Friedensprozesse hängen davon ab, ob es gelingt, in Konfliktregionen sogenannte Friedensallianzen zu schaffen: Bündnisse aus einer Vielfalt an zivilgesellschaftlichen AkteurInnen (Personen aus der Geschäftswelt, aus Berufsverbänden, Kirchen, Medien, privaten BürgerInneninitiativen, Erziehungs- und Ausbildungseinrichtungen sowie Nichtregierungsorganisationen), die gegen Gewaltkulturen arbeiten und sich am Aufbau von Mechanismen zur friedlichen Konfliktbearbeitung beteiligen. Daher wäre es besonders wichtig, dass zusätzliche Ressourcen dafür bereitgestellt werden, friedensbereite zivilgesellschaftliche Träger und Nichtregierungsorganisationen in Krisenregionen stärker als bisher bei Projekten des «peace-building» zu unterstützen. Es sollten vor allem viel mehr Mittel als bisher auf die Unterstützung einheimischer Initiativen verwandt werden. Wenn die Ankündigungen der rot-grünen Regierung substantielle Ergebnisse zeitigen sollen, ist es jedoch erforderlich,

• dass die aktuellen Haushaltsentscheidungen als erste Schritte im Rahmen einer Politik verstanden werden und dass in den kommenden Jahren eine weitere kontinuierliche Aufstockung der Mittel für zivile Konfliktbearbeitung und eine Überwindung des bisherigen krassen Missverhältnisses der Ausgaben für zivile und militärische Krisenintervention angestrebt werden (zur Verdeutlichung der Dimensionen: Während für den zivilen Friedensdienst 5 Millionen DM jährlich veranschlagt wurden, kostete der Bundeswehreinsatz für Ost-Timor 1999 5 Millionen DM monatlich),

• dass von Regierungsseite eine umfassende, ressortübergreifende politische Vorgabe und Konzeption für eine Politik der Krisenprävention vorgelegt wird, an der es bislang mangelt,

• dass sich die einzelnen Ministerien bei dieser Querschnittsaufgabe vom alten Ressortdenken befreien und den Weg für ein kohärentes Vorgehen frei machen, und

• dass neue Strukturen der Abstimmung zwischen der Staaten- und Gesellschaftswelt bei der Frühwarnung und zivilen Krisenintervention angedacht und die bereits etablierten Dialogforen konsequent weiterentwickelt werden.

Dieser Artikel ist die gekürzte und aktualisierte Version eines Textes aus Universitas, August 1999. Die Langfassung inklusive Anmerkungen ist in der Geschäftsstelle erhältlich.

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